科技巨头政策影响力源自其在全球市场的主导地位

本文来源于公众号：Political理论志

编者荐语：

信息控制、平台垄断、政策游说……生成式人工智能推出后，在网络空间外，科技巨头愈发成为现实中不容忽视的新力量。一方面，科技巨头崛起显著改变了企业与个人、国家的关系。科技巨头的影响力甚至使之成为了拥有半自主、半主权的实体，取得了类国家的地位。另一方面，科技巨头的角色转变也向传统的研究框架提出挑战。从约翰·金登的多源流理论出发，本文探讨了科技巨头的影响力在问题源流、政策源流和政治源流的渗透，并新提出了以科技巨头为中心的技术源流。

科技巨头的权力为何、如何在政策制定中崛起

摘要：

社会数字化发展促成大型科技公司（科技巨头）的迅猛崛起，它们通过占有数字基础设施和数字平台积累了巨额财富和影响力。最近推出的ChatGPT和生成式人工智能的迅速普及，进一步加速科技巨头的权力集中。通过使用约翰·金登的多源流框架，本文探讨了科技巨头如何利用其技术垄断力和政治影响力重塑政策格局，将自己确立为政策制定过程中的关键行为体。本文指出了科技巨头崛起对政策理论的两方面影响。第一，本文超越传统上以创新为中心的技术源流，提出以科技巨头为中心的技术源流。第二，本文强调科技巨头在各个源流中的普遍影响力，说明其活动目标是攫取利益而非促进创新。研究结果表明，对科技巨头的政策角色需要进行更具批判性的探索，以确保在人工智能时代制定出平衡有效的政策。

作者简介：

Shaleen Khanal 新加坡国立大学李光耀公共政策学院

Hongzhou Zhang 新加坡南洋理工大学拉惹勒南国际研究学院

Arez Taeihagh 新加坡国立大学李光耀公共政策学院

文献来源：

Khanal, S., Zhang, H., & Taeihagh, A. (2024). Why and how is the power of Big Tech increasing in the policy process? The case of generative AI. Policy and Society, 1-18.

本文作者之一 Patrícia Rossini

一、背景：科技巨头、GenAI和MSF

本文中的“科技巨头”指拥有或控制重要数字平台的公司，如谷歌、亚马逊、苹果、元宇宙（脸书）、微软。由于数字平台具有网络效应（network effect），即参与该平台的买家和卖家越多，就越能相互匹配需求，使平台本身更具吸引力，进而形成平台垄断。科技巨头的技术主导地位使之获得巨大的市场和资金，部分公司的规模甚至超过了加拿大、意大利等七国集团国家的国民生产总值。生成式人工智能（Generative AI, GenAI）的出现和扩散进一步巩固了科技巨头的主导地位。这是因为科技巨头拥有大量用户数据、充足资金资源，所以能够建立独家数据集、聘用行业顶尖人才、提升算力水平、并购独立开发产品，从而在生成式人工智能领域实现垄断。

本文运用约翰·金登（John W. Kingdon）于1984年提出的多源流框架（multiple streams framework, MSF），分析科技巨头在政策制定过程中日益重要的作用（如图1）。金登认为，政策制定是一个由问题、政策和政治三个独立源流组成的非线性过程，而这些源流的交叉将为政策企业家推动政策变化提供机会。其中，问题源流指的是选择什么社会问题需要通过政策解决的过程；政策源流指根据技术可行性和价值可接受性，从相互竞争的政策解决方案中识别、评估和缩小解决方案的过程；政治源流则被公众情绪、政治意识形态和利益集团倡导等因素所塑造。

（图1：金登的MSF）

二、科技巨头对各个源流的影响

科技巨头与问题源流：

在传统的问题源流中，由政策专家、学者、非政府组织、媒体等组成的认知社群在识别、框定和合法化需要政策行动的社会议题中发挥关键作用。而如今，科技巨头在识别和确定“问题”方面已成为关键。首先，通过选择性控制社交媒体、搜索引擎等数字平台上不同信息的可见性，从而有效影响公众和学术界对问题的关注。其次，科技巨头正在介入学术和政策研究，方式包括公司直接开展研究、资助学术研究机构研究和建立科技公司—研究机构间的旋转门。最后，向媒体投资或展开合作以塑造问题源流，甚至敦促媒体更强调科技巨头的益处而非其垄断地位的代价。

科技巨头与政策源流：

随着现代社会结构不断变化，技术的普及度、可负担性和价值可接受性提高，使“技术”成为了解决更广泛社会、经济、政治和环境挑战的优选方案。并且，今天的数字基础设施完全由科技巨头所有，而各国政府成为此类数字基础设施的使用者，如借助数字基础设施搜集与分析数据，使科技巨头得以参与政府政策解决方案的制定过程。随着生成式人工智能普及，如果政府寻求生成式人工智能的内部解决方案，则既需要使用科技巨头所提供的数字基础设施，还可能需要向公司提供政府内部数据，进而进一步增强科技巨头在多个政策领域中的影响力。科技巨头甚至正在成为除政府之外政策服务的直接提供者，投身于慈善、教育、研发、投资等领域。

科技巨头与政治源流：

政治源流主要受到围绕政策问题的公众情绪、国家意识形态和利益集团（倡议联盟）影响。近年来，公众对科技巨头的负面态度见长。人们批评科技公司规模过大而抑制竞争与创新、在政治上并非中立、故意影响用户等等。虽然科技巨头寄希望于通过生成式人工智能引导公众态度，但公众对生成式人工智能的担忧情绪仍然高涨，支持监管活动开展。科技巨头还试图通过与政府直接协商、游说、聘用与政府密切合作的专家（旋转门）、资助有影响力的研究人员等方式，影响政治源流。

三、以科技巨头为中心的技术源流

为增强多源流模型的分析力，最近的研究新提出了“技术源流”。该源流由技术团体主导，包括技术开发者、制造商、供应商、服务提供商、用户、游说团体、政治人物和学者，侧重于描述有助于创新的背景和活动。本文认为，这一新提法具有三方面缺陷。第一，以创新为中心的源流未能考虑到科技巨头在塑造技术、政治和政策格局方面不成比例的影响力。第二，以创新为中心的源流往往只关注某个具体领域，而科技巨头正在各个广泛政策领域发挥日益重要的作用。第三，以创新为中心的源流假设了行为体以创新为动机而团结在一起，却忽视了科技巨头往往只把创新作为实现利润或影响力的手段。

因此，本文提出以科技巨头为中心的技术源流（Big Tech-centric technology stream）。与以创新为中心的模式不同，以科技巨头为中心的技术源流并不以促进创新为共同目标，而是追求公司利益，因此甚至可能通过反竞争行为来扼杀创新。

由于科技巨头为中心的技术源流与问题源流和政治源流的区别较为明显，本文着重分析了该源流和政策源流的区别（各源流特征总结见于图2）。虽然技术源流和政策源流中的活动者和行动者存在重叠，但政策源流是选择解决社会挑战工具的论坛（forum），而技术源流则描述了有助于其他源流中技术或技术参与者扩散的背景和活动，与社会问题无关。在科技巨头主导技术源流时，这种区别变得更为明显——该源流有两个相互关联的目标，一是创造本质上利于科技巨头存在和扩张的政治、政策和社会文化环境，二是加速特定技术在各领域的传播。

（图2：不同源流主要特征总结）

四、讨论

本文研究建议对多源流模型进行完善，引入了以科技巨头为中心的技术源流。并强调科技巨头已成为整个政策制定过程中的关键参与者，在特定政策子领域、国家政策领域和全球政策领域的所有政策周期阶段均占据中心地位。

首先，科技巨头跨越了多个源流。在这四个源流中，科技巨头不仅仅是认知社群、工具选区（instrument constituencies）和倡议联盟的观察者，还直接参与另外三个源流。在问题源流，科技巨头突出某些问题，如要求美国对生成式人工智能和TikTok进行监管，同时压制其他问题，如对人工智能的道德监管。在政策源流，科技巨头试图推动运用数字平台的政策解决方案，如在新冠疫情期间创建追踪应用程序。在政治源流，科技巨头积极调动资源塑造政治机构和其他行为体，以促进其利益，如游说废除《美国创新与选择在线法案》、《开放应用市场法案》等。

在传统的多源流模型中，各源流是相互独立的，政策企业家可以利用政策窗口，耦合各源流来推动变革。而如今，科技巨头无处不在，他们可以利用资源和技术实力塑造、利用和创造事件，改变政策窗口，亦导致其他源流逐渐出现同步。

其次，科技巨头的影响力不再局限于特定的政策领域，而扩展至更广泛领域。除在信息通信、金融、市场、数字硬件等传统领域发挥影响外，该行业还正在向交通、医疗保健和农业扩张。在ChatGPT推出之前，各国政府已在其公共部门内使用人工智能解决方案，生成式人工智能诞生后，政府开始将其应用于教育、健康甚至国防领域。

最后，科技巨头的影响力跨越了不同政策周期。以科技巨头为中心的技术源流在各个政策周期阶段均能被观察到，其与政策源流和政治源流的关系存在阶段性波动，而与问题源流则在各个阶段都更吻合。可见，科技巨头的角色远超出了议程设定阶段，而能够渗透到其他政策周期阶段，包括重新定义社会问题，提出创新解决方案，乃至影响政策决策、实施和评估。

进而，本文认为，科技巨头所具备的影响力使之成为半自主、半主权的实体，取得了类国家（state-like）的地位。主权国家也开始像对待主权行为体一般对待科技巨头，如向硅谷专门指派外交官，作为代表国家利益与公司合作的“技术大使”。这种转变标志着全球权力中心的结构性转变，如何看待国家和全球层面的公共政策需要重新审视。对于个人而言，我们正在逐步迈入一种二元性——我们不仅是各自国家的公民，还是所谓的“网络国家”的臣民。对于政府而言，部分学者推测科技巨头的权力崛起将不可避免地与主权政府发生冲突，但公司与政府协调改变其战略的案例也存在，政企合作的案例就更为广泛。此外，本文还注意到了“监管捕获”（regulatory capture）的存在。（编者注：监管捕获指，为获得补贴、市场准入控制等监管收益，被监管者动用各种资源和手段俘虏监管者，使监管设计围绕其利益展开。）科技巨头通过各种机制维护自身利益，使美两党支持的法规无法落地，淡化欧盟《人工智能法案》内容，在不具备监管能力的发展中国家充当类似于主权国家的实体以开展合作。

五、结论

ChatGDP等生成式人工智能的进步，使科技巨头对公共政策理论发展产生变革性的影响，对密切和全面的学术审查提出新要求。正如本文所讨论的，科技巨头已在技术领域占据主导，且其影响力还在持续扩张，日益在国内政策领域成为中心角色、在全球舞台上成为类国家行为体。理解政策制定与治理的传统框架正在经历巨大转变，而科技巨头转变为“超级政策企业家”的现象清楚折射了这些变化。学者、政策制定者和民间社会必须批判性地审视这些不断发展的动态，对传统政策理论进行重新评估，并相应地调整治理框架。